张千帆 北京大学宪法学教授
近日，我和十几位法律界同仁向国务院提交了“关于提请国务院审查并修改教育部《普通高等学校招生工作规定》的建议”。《工作规定》要求考生在户籍所在地参加高考，导致外来人员的随迁子女因为没有本地户籍而不能在本地报考，为北京等省市在享受外来人员服务的同时剥夺其子女在当地接受教育并参加考试的权利提供了法律依据，给他们及其子女带来了巨大的焦虑、困惑和精神压力：如果留在户籍所在地，这些孩子就成了远离父母的“留守儿童”，除了骨肉分离的痛苦之外，他们的教育、成长和心理健康也容易产生严重问题，也给中国未来的公民社会建构与可持续发展留下巨大隐患；如果随父母迁徙到他们工作的城市，以上问题基本解决，孩子交了赞助费就可以在当地学校接受教育，但是到高考的时候麻烦就来了———按照现在的“分省命题”体制，北京采用自己的试卷，和全国各地都不一样，高考试卷不一样，教学内容和模式也都不一样，意味着这些孩子在接受北京的中小学教育之后很难适应户籍所在地的高考。要求随迁子女回户籍所在地高考，不仅让他们和老家考生一样受到京、沪等地高校对外地考生的招生歧视，而且也让他们在起跑线上落后老家考生一大截，从而对他们造成双重歧视。因此，《工作规定》所授权的高考户籍限制非改不可。
当然，废除高考户籍限制可能产生一系列连锁反应。北京等地的教育部门之所以一直说在“研究”而迟迟不行动，可能是怕这个口子一开会引来“高考移民”，对当地的教育资源乃至住房、交通等生活环境产生巨大压力。北京市若容纳目前的随迁子女高考，未来几年内将增加大约40%的考生，并不会对现行高考格局产生根本冲击，但是这些考生在北京高考后究竟按什么标准录取？在长期实行的招生指标制度下，各大学对每个省市都划拨了一定的录取指标，如果河南籍随迁子女在北京高考后还是按照河南指标录取，那么因为河南试卷(可能也是全国试卷)及其评分标准和北京不同，就需要首先将这些考生的北京考分折合成河南考分，才能使他们的考分和河南本地考生具有可比性。然而，不同的试卷如何折合考分？最自然也最公平的办法是让随迁子女和京籍考生一样，按北京本地的考试标准统一录取，但是这意味着能来北京工作就等于子女可以在北京参加高考并被录取。以京籍考生目前在大学招生中享受的巨大优势，这种政策势必吸引全国各地的大量“高考移民”来到北京———“高考移民”的根子无非是京、沪等高等教育资源集中的省市靠招生地域歧视形成的巨大高考特权。
这个问题其实很好解决。随迁子女之所以面临就地高考难题，纯粹是目前“分省命题”体制惹的祸。今天中国已没有真正的“统考”，所谓的“统考”其实是全国每年在同一时间的考试，但考的是17种不同的试卷(全国卷加16种分省卷)。一旦恢复真正的全国统考，考生不论户籍，在哪里考试都是同样的试卷，并以同样的分数线录取，随迁子女考试问题顿时消失。
如今中国存在诸多话语禁忌，统一高考就是其中之一。不仅自主命题省市已经建立的考试院等既得利益产业出于本能会反对全国统考，而且力主改革的自由派人士也会斥之为“倒退”，仿佛回到统考就是恢复计划经济那老一套。其实既得利益者最爱听这种是非不分的言论。只要维持“分省命题”，全国考试不统一，就只有维持长期实行的分省招生指标制度。招生指标分配当然可以更趋平等，但是和高考方式不同的是，指标再分配可是要“割肉”的，难度可想而知。时至今日，京外各大高校的本地招生比例只是控制在50%以内，远未达到教育部规定的本地招生比例不超过30%的要求，实现各地同比例招生要等到猴年马月？对于各大省市招生地域歧视的既得利益者来说，维持现状就是胜利，而其中的一个法宝就是“分省命题”。什么“分省命题”促进“地方多元化”、“素质教育”这套说辞已基本上不攻自破，看看今日京、沪本地中学生的高考压力便一目了然。说穿了，“分省命题”就是一个障眼法，用来掩盖统一高考体制下各地录取分数线的巨大差异。只要“分省命题”不除，大学招生就离不开带有巨大地域歧视的分省指标体系。这才是最大的“计划经济”！
虽然中国人搞“大一统”已经吃了几千年亏，但我们没有必要不分青红皂白地把全国统考妖魔化，该统一的地方还是需要统一，否则必然放任地域歧视。回顾20世纪80年代的高考，我并不认为当年的“全国一张卷”比现在不公平，也看不到现在的“分省命题”比当年合理到哪里。更何况全国统一考试并不等于“全国一张卷”，全国可以有许许多多张卷子———理论上，每个大学都可以出一套自己的考卷，就和现在的研究生专业课考试一样，但是每一张考卷都必须全国统一，不然就又没有统一衡量标准了。当然，如此各校为政成本太高，试想如果北大自己出题，全国上百万学生都来应试，北大哪有能力应对如此大规模的全国性考试？一个考生想报几所大学，就要参加几场考试，也不堪重负。因此，实行全国统考可以极大降低大学和考生的考试成本。对于绝大多数普通高校，一次考试也就够用了；对于少数精英大学，如果一次统考不足以全面衡量考生水平，可以各自设定分数线，并对过线的申请人按各校需要进行全国统一的自主命题考试。这样既能做到公平，又能降低成本并维持效率。
现在一提统一高考就有人喊“狼来了”，好像又要回到几十年前的国家“统分统招”体制，但是这只“狼”究竟在哪里？今天的大学招生哪里有什么中央计划的影子？除了招生总量之外，分省招生指标都是大学自己决定，教育部基本上不予干预，因此，招生地域歧视主要是大学的行为，而不是政府行为；即使政府有影响，也是地方政府而非中央政府的影响。更重要的是，地方差异究竟对高考有多大影响？这个问题很大程度上取决于高考应该考什么，但高考命题是一个不同性质的问题，无法在此展开。我只知道美国的地方教育并不遵循任何统一模式，地方差异甚至比中国更大，但是美国大学录取却一直实行统一考试(SA T)。美国这个极其强调地区多元和自治传统的国家都可以实行统考，中国这个一贯中央集权的国家凭什么不能恢复十年前还在实行的全国统考？归根结底，还是大家担心教育又回到单一的计划体制时代，但这种担心是多余的，只要命题设计合理，将高考限于基础能力测试，统一考试制度完全可以避免“利维坦”陷阱，并和地方教育的适度多元化并行不悖。