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入宋以后城市发展空前兴盛，但城市人口的不断增长和社会关系的快速变化，也带来激烈的社会竞争，导致居民贫富分化日趋严重，引发一系列的社会问题，有时影响到统治秩序的稳定。在这种情况下，政府不得不调整政策，结合城市社会的特点，探索有别于传统荒政的救助体制。
宋代城市官方救助体制是在北宋中后期逐渐建立起来的。嘉祐二年，宋仁宗下诏，今天下设置广惠仓，用以救助各地“在城老幼贫乏不能自存者”。这是宋廷首次颁布面向全国的城市救助政策，由此形成以广惠仓救助城市、常平仓救助乡村的格局。此后，宋廷又陆续颁布一系列救助政策和措施。及宋徽宗即位，进一步推进救助活动的制度化，形成了济、养、赈结合的较为全面和系统的城市救助体系。宋室南渡后，城市官方救助的主体由中央朝廷逐渐转向地方政府，各地根据自身的实际情况自主地开展救助活动。
与传统侧重对灾荒民众的临时性救助不同，围绕城市建立的官方救助以日常性的贫困救济和生活保障为重点，其救助对象涉及各种城市“贫民”和“穷民”。所谓“贫民”，包括资产微薄的坊郭下等主户和没有资产的客户等；所谓“穷民”，包括老幼孤寡、疾病残废、流浪乞丐等，需要依靠救助才能生存。前者重在对各类贫穷群体的日常救济，以帮助他们维持最基本的生活；后者是对诸如贫困士人、宗室、老人、寡妇等特定群体的优待抚恤，以帮助他们稳定生活。方式有无偿（免费发放钱米等）、有偿（平
